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当法律、法规未明确规定行政机关履责期限时，宜在行政规章和规范性文件中对履责期限加以规定，当行政机关超出承诺履责期限或规范性文件中规定的履责期限时，行政机关应当承担说明理由的义务。

八二宪法在这一点上存在两种模式：一是侵害禁止模式，即宪法不明确规定何种干预手段合法，但概括禁止非法侵犯，例如第38条规定禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害，第39条规定禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。两者竞合同样可用最大相关性理论解决。

秘密是指查验行为对特定被查验人保密，而非查验制度保密——国民党政府查验邮电人所共知，甚至写入公开规则，但具体是否被查，当事人无从得知。对用户交寄的信件，必要时邮政企业可以要求用户开拆，进行验视，但不得检查信件内容。《刑法》第252条对侵犯通信自由罪规定为：隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由权利。章士钊：《甲寅杂志存稿（上）》，商务印书馆1922年版，第7-9页。[30]对比1980年第五届全国人民代表大会第三次会议通过的宪法修改委员会名单和1985年第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的香港特别行政区基本法起草委员会名单，可发现姬鹏飞、费孝通、费彝民、荣毅仁、钱昌照、郭棣活参加了两次立法。

不查就不知道到底应以言论自由还是通信权来保护，而一查就失去保护的意义。最为接近的蓝本是1979年通过的《刑事诉讼法》第86条：侦查人员认为需要扣押被告人的邮件、电报的时候，经公安机关或者人民检察院批准，即可通知邮电机关将有关的邮件、电报检交扣押。只是，为了让本文的聚焦更加显明，还是有必要在此以并非周全的框架方式，大致勾勒出本文所指的民意是什么、不是什么。

至于纯粹内部行政与外部相对人利益无关，其好坏由行政首长负责的理念，也不是绝对成立的。之后，到了18世纪末，它则被明确地用于政治语境之中，经常与共同意志(common will)和公共良心"(public conscience)一起使用。在民主时代，人民成了统治合法性/正当性的来源，统治的目的显然不再是维护某个统治者或统治集团地位的长久性，而是人民福祉的保障和进步，民间疾苦不再是工具而是目的本身。即便是在专业性非常强的议题上，即便是政府拥有优秀的专家，也不能一味地使公众成为信息的收件人（receiver），而忽视公众的感知、认同与关切。

三则，现实中的民主政府有可能尚未发展出足以避免民粹主义领导人操纵和利用民意的成熟制度。在密尔、边沁等思想家那里，政治共同体不再被视为由分离的思想聚集一处经过理性辩论形成共同意志，而是被视为使自身利益和效用最大化的个人的集合。

二、什么是民意？什么不是？究竟什么是民意？如果采取拆字解读的方法，一个简单的回答可以是人民的意见、意愿和意志。其主要是政府机构委派工作人员到现场或者发出书面信函，听取其认定的特定对象的意见。最高法院成了宪法意义的最后决断者。允许多元利益主张的表达，而不能包容人民对政府的批评，是不可想象的。

前者是信息、意见、观点的交换，旨在互通有无、促进了解和理解。由此，在进入民主时代以后，套用古斯塔夫?勒庞(Gustave Le Bon)的话，人民的力量是一股新的力量、一股最终仍会存在下来的现代至高无上的力量，是唯一无可匹敌的力量，而且它的声势还会不断壮大。当民意出现情绪化、偏狭化、低俗化的趋向时，如上所述，政府不必不允许其发声，但一定要以体现文明价值、审慎理性的声音进行交流、引导公众，也为政府已经作出的或将要作出的公共决策提供向善的民意基础。即便是被大致视为有着相同利益的群体，如女性、残障人士、律师、农民工等，在其内部也会有迥然相异的观点。

第二，听取意见情况的汇报制度。尤其是，当多数民意倾向某种方案，而政府选择了另外一种方案时，就更应该以充足的事实依据、周全的价值权衡向公众说明违逆民意的合法性/正当性。

最开始，它在18世纪欧洲启蒙时期得到广泛运用，是若干重大历史趋势的产物。当然，在一种应急或紧急的状态下，若政府于听取民意之后再作出相应决定，可能会贻误和错过对公众利益保护最为有利的时机，那么，事前听取意见就不是必经程序。

4.听取谁的意见？如上所述，民意是一个意义含糊而多变的词语。因此，它当然希望民意是拥护其政策的，当然希望获得更多人民支持其政策合法，取正当性的信息，它就完全有可能利用其掌握的舆论工具让民意倒向它一边。第六，民意本身并不一定在法律上、道德上、伦理上更具正当性，但在民主社会中，其容易占据制高点，与民意相左需要给出更多的正当性理由或通过正当的程序。因为，政府出台或准备出台的公共政策难免会在利益分配和保护上对某些群体有所倾斜，从而某种程度上或多或少对相关利益群体构成不利，又或者为了寻求各方利益的平衡，难免会对各方现实利益或预期利益都有所减损。然而，这种反向制衡仅仅是就最高法院审查国会立法而言的，若最高法院出现对宪法的错误解读，那么，国会就没有类似的平行权力推翻最高法院的宪法解释。这些历史趋势包括:人们读写能力的提高、商人阶层的扩张、新教改革以及印刷业发展带来的文献流通等。

实践中，最终有权的决策者不可能就每一项公共决策都亲力亲为地听取意见，更常见的情形是，决策者所在机构的相关工作人员接受委派听取意见，受委派工作人员则会将公众意见汇报或简要汇报给决策者。有文化的、广泛阅读的商人阶层崛起，聚集在沙龙和咖啡馆等新的流行场所中，在倡导基本个人自由的新自由主义哲学的鼓舞下，开始明确表达对王室专制主义的批评，并在政治事务中维护自己的利益。

这些问题已经足以显示，对于一个被广泛使用且使用语境和使用意义有着众多变化的语词或概念，提供为许多人所接受的定义是非常困难的。而道布斯案裁决，恰恰是最高法院对宪法隐私权的解释。

其主要是由政府机构邀请其认为合适的利益代表来参加，听取其意见。实践中，最高法院除了接受国会对其裁决的推翻之外别无选择。

其二，内部行政即便存在涉及行政管理或服务对象的活动，也可能处于不成熟环节，行政机关尚有权进行裁量决断，故不必对其施以严格的规则之治。第一，民意是公众的意愿，而非统治实体的意愿，尽管通过民选产生的立法机关作为统治实体的一个分支，被认为是人民的代表机关，其制定的法律、作出的决议被认为是民意的体现，而行政机关、司法机关执行和适用法律也可以被认为是民意的事实。进入 沈岿 的专栏 进入专题： 民意 。第二，对特定群体有利的决定有可能存在多种备选方案以及同一群体内部对不同备选方案可能有不同意见。

由于在应急或紧急状态下作出的决定可能会忽视特定群体的利益，或者可能会没有意识到更好的方案，因此，政府在决定作出之后，仍然需要考虑听取民意，以更好地改进决定。可是，有的时候，为什么听取特定个体的意见也会被当作尊重民意的事例？若民意概念就是集合的，排斥个体的，那么，民意是多数人的意愿，还是也包括少数人的，又或者既不是多数的也不是少数的，而是人民形成的共同意愿？又如何判断某个具体民意是多数的、少数的还是共同的？全国和各地人民代表大会作出的决定或制定的法律法规，是全国人民或特定地方人民的民意吗？在互联网时代，上热搜头条的意见是不是就代表民意？沉默的大多数（silent majority）是更常见的民意现象吗？本文列出以上问题，并不是要一一予以解答，再对民意给出一个精准的、可以广为接受的定义。

其应该不会是通过一章或一节可以集中处理的，更有可能会通过分布的、散在的条款，从不同方面予以处理。第二，利益代表都是合适的、真正可以为其所代表的利益发声的。

意见、意愿和意志在中文词汇中有共同意义指向，也有些微的差异，本文根据语言习惯在不同上下文中使用之。而具体实施并非如此简单明了，需要应对的问题也不限于以上所述。

当前，《民法典》颁布施行未久，对行政法典或行政基本法的呼声日渐高扬，对曾经倡议已久的统一行政程序法也再起顾盼，希冀通过对行政的全面规范，塑造完整的法治政府，全方位提升依法行政的能力、水平。第四，民意不一定仅仅指向多数人的意愿，少数人的意愿也同样包括在内，尽管前者往往被认为是公共决策的合法性/正当性(legitimacy)所在。而且，常见的情况是同时邀请一些专家来参与，让专家尽可能不作为利益代表而是倾其所学所长提供相对客观、中立的意见。两者分别，则贤不肖不杂，是非不乱。

在这个过程中，存在三种信息传递失真的可能性：第一，汇报者对不同的公众意见进行了自己的解读和汇报。 沈岿，北京大学法学院教授，博士生导师。

二是实地走访、书面征求意见。由于存在曼瑟尔?奥尔森(Manchur Olson)集体行动逻辑理论指出的问题，即分散的个人缺乏动力直接组织团体或参加有组织的团体，或者存在利益组织化的自由空间受到较大程度限制的问题，并非所有的利益主体都有相应的代表。

事实上，无论是前民主社会还是民主社会，治理者都未曾如此对待民意。民意应予高度重视、认真对待，但又必须避免政府决策为情绪、偏狭、低俗、错误的民意所左右。